银行资本新规开启差异化监管

编者按：

银保监会、人民银行于2月18日发布《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》，意味着国际标准巴塞尔Ⅲ在中国正式落地，对未来提升中国银行业的风险管理水平、加强中国银行业的资本监管意义重大。本报特邀请业内权威人士对其进行深入解读，供读者参考。

巴塞尔Ⅲ在中国的落地，标志着中国银行业风险管理和监管向国际标准迈向了一大步，将有利于引导中国银行业不断提升风险管理水平，在国际舞台上与国际大型银行用相同的话语体系公平竞争。

(资料图片仅供参考)

□巴曙松 朱元倩

自巴塞尔委员会2017年底发布《巴塞尔Ⅲ的最终文本》（以下简称“巴塞尔Ⅲ”）以来，历经5年的酝酿与打磨，银保监会、人民银行于2023年2月18日发布了《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下简称《资本新规》），拟于2024年1月1日起施行，并同步废止2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《试行规定》）。《资本新规》面向社会征求意见，既标志着国际标准巴塞尔Ⅲ在中国正式落地，也是结合银行业发展中面临的新情况和新问题对中国版巴塞尔Ⅱ《试行规定》的更新和完善，对未来提升中国银行业的风险管理水平、加强中国银行业的资本监管意义重大。

框架和理念：体现了国际规则和国内规则的融合

《资本新规》遵循巴塞尔协议设立的三大支柱的基本监管框架，在保留了《试行规定》中的部分内容和表述习惯的基础上，吸收《商业银行流动性风险管理办法》（以下简称《流动性办法》）中差异化监管的理念，融入了《商业银行杠杆率管理办法》等监管要求，在保持与国际规则一致性的同时，充分融合、更新了国内已有的相关法规。

在监管框架上，保持了与国际规则的内在一致性。《资本新规》继续采用了巴塞尔Ⅱ创立的三大支柱监管框架，并吸收完善了巴塞尔Ⅲ中的主要内容。在第一支柱资本监管中，修订和完善了资本的定义，提出了最低资本要求、储备资本要求，以及逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求，覆盖了信用风险、市场风险和操作风险三类风险加权资产，并对三类风险的计量方法予以简化和完善。在第二支柱监督检查中，除保持《试行规定》的相关要求外，明确要求运用压力测试工具开展风险管理并计提附加资本，覆盖了第一支柱下未覆盖的集中度风险、银行账簿利率风险、战略风险等，并提出了银行资本不足时对利润留存比例的限制。第三支柱信息披露标准基本与巴塞尔Ⅲ保持一致，引入70张披露模板，对商业银行提出了更高的披露要求。

在监管理念上，保持了与国内流动性监管的内在一致性。《资本新规》根据资产规模和跨境业务将商业银行划分为三档，并对三档商业银行分别提出了差异化的监管要求。其中，第一档银行为并表资产不低于5000亿元或境外债权债务余额不低于300亿元且占比超10%的银行，监管标准对标巴塞尔Ⅲ；第二档银行为并表资产不低于100亿元或境外债权债务余额大于零的银行，监管标准较巴塞尔Ⅲ更为简化；第三档银行为并表资产小于100亿元且境外债权债务余额为零的银行，实施更为简单的监管要求。这一差异化监管理念，与2018年根据巴塞尔Ⅲ的流动性监管要求修订完成的《流动性办法》保持了内在一致性。在《流动性办法》中，规定资产规模在2000亿元（含）以上的商业银行适用流动性覆盖率、净稳定资金比例，资产规模小于2000亿元的商业银行适用优质流动性资产充足率。

在法规表述上，保持了与国内《试行规定》的内在一致性。2012年发布的《试行规定》包含10个章节、180条规定、17个附件，此次《资本新规》保留了原有的10个章节，并将其扩充至208条规定、25个附件。针对具体条款，《资本新规》更多沿用了《试行规定》中的表述。如在资本的定义中，并没有选择国际规则中的描述法，而是沿用了《试行规定》中的列示法，细项也与银行业非现场监管报表保持了一致。又如在第二支柱中，沿用了《试行规定》中对商业银行的四分类，并在此基础上对部分未达到资本要求的银行提出了明确的利润留存比例的限制，进一步细化了巴塞尔Ⅲ的相关要求。

模型和权重：体现了较大的自由裁量权

巴塞尔Ⅲ是巴塞尔委员会制定的国际规则，是G20国家共同承诺遵守的最低银行监管原则。相比巴塞尔Ⅲ，《资本新规》虽然在基本框架和修订方向上均保持了一致，但是在模型和权重的选择上结合我国宏观经济和金融体系发展的实际情况，充分发挥了自由裁量权的使用。

资本充足率和杠杆率的整体要求仍比国际规则略严。虽然《资本新规》在实施时间上比巴塞尔Ⅲ的要求整体推后了一年，但其标准仍保留了《试行规定》的规定，要求核心一级资本充足率不得低于5%，比巴塞尔Ⅲ4.5%的要求高出0.5%；要求杠杆率不得低于4%，比巴塞尔Ⅲ3%的要求高出1%。虽然这些监管标准并未比当前监管要求更加严格，但是由于资本定义范围和部分资产权重的变化，仍可能导致监管成本略有上升。

信用风险标准法的权重设计与国际规则存在较大不同。一方面，部分敞口的权重与巴塞尔Ⅲ有所不同。例如，根据巴塞尔Ⅲ的规定，非中央政府公共部门的风险敞口，即使信用评级为AAA，其风险权重最低也达20%。在《资本新规》中，将地方政府一般债务的风险权重降低为10%。巴塞尔Ⅲ要求中小企业敞口的风险权重为85%，《资本新规》进一步降低了小微企业敞口的风险权重至75%，与《试行规定》保持了一致，但同时将投资级一般企业的风险权重从巴塞尔Ⅲ规定的65%提升至75%。另一方面，部分敞口的分类较巴塞尔Ⅲ更为简单，风险敏感性相对较低。如对住宅房地产敞口的划分，巴塞尔Ⅲ将其分为七档，而《资本新规》将其简化为六档，权重也较巴塞尔Ⅲ更高；再如对项目融资敞口的划分，巴塞尔Ⅲ将其分为三档，而《资本新规》将其简化为两档，放弃了对高质量项目风险权重的优惠。

商业银行申请采用信用风险内部评级法的标准较为严苛。《资本新规》要求商业银行申请采用内部评级法计量信用风险加权资产的，提交申请时内部评级法资产覆盖率应不低于50%，并持续提高内部评级法资产覆盖率，确保内部评级法覆盖主要风险暴露。该要求虽相对于《试行规定》在3年内提高至80%的要求有所放松，但显著严于巴塞尔Ⅲ中银行申请信用风险高级法的相关要求，也有待与巴塞尔Ⅲ中部分风险敞口不适用于内部评级法的相关要求进一步统一。

操作风险计量在引入巴塞尔Ⅲ新标准法的同时，保留了巴塞尔Ⅱ的指标法。国际标准巴塞尔Ⅲ在操作风险的计量中，仅提供了标准法一种方法，而在《资本新规》中，不仅将巴塞尔Ⅲ中的操作风险标准法用于第一档银行，还将巴塞尔Ⅱ中的基本指标法予以保留，用于第二档银行的操作风险计量。

《资本新规》对银行业的影响

巴塞尔Ⅲ在中国的落地，标志着中国银行业风险管理和监管向国际标准迈向了一大步，将有利于引导中国银行业不断提升风险管理水平，在国际舞台上与国际大型银行用相同的话语体系公平竞争。据报道，根据银保监会测算，《资本新规》实施后银行业资本充足水平总体稳定，这为《资本新规》的实施奠定了良好基础，但我们在期待《资本新规》正面影响的同时，也需要警惕可能存在的潜在影响。

《资本新规》向银行传递了最新的国际监管理念和国内监管思路，将引领银行业风险管理迈向一个新的台阶。巴塞尔Ⅲ对国际金融危机暴露出的金融监管问题进行了长达10年的全面反思和修订，《资本新规》是踩在巨人的肩膀上又历经5年后在中国落地的版本。可以说，《资本新规》为中国银行业带来了金融危机以来全球银行监管的最佳实践，其落地也向中国银行业传递了监管部门的监管思路和偏好，值得中国银行业据此对自身的风险管理理念和能力进行全面审视、改进和提高。例如，巴塞尔Ⅲ取消了内部评级法1.06倍的校准乘数，改为设置72.5%的资本底线，进一步降低了内部评级法的套利空间，这将推动部分不考虑业务复杂程度、过度追求实施内部评级法的中小银行重新思考风险管理模型的选择。再如，在信用风险标准法中，巴塞尔Ⅲ提供的风险权重包含了两套体系，一套是允许使用外部评级下的风险权重，另一套是不允许使用外部评级时的风险权重，在《资本新规》中默认选择了后者，这也对过度依赖外部评级的银行提出了重新审视自身风险管理体系的要求。

差异化监管的实施将在保持银行体系稳健的基础上，激发小银行活力。差异化资本监管体系的建立将实现守住不发生系统性风险的同时，降低中小银行合规成本，引导银行体系更好服务实体经济。从第一档实施巴塞尔Ⅲ的银行来看，由于境外债权债务数据可得性较差，如仅考虑资产规模，根据2021年年报公开数据，资产规模超5000亿元银行的资产规模合计占比超85%，且覆盖各类商业银行。仅从上市银行来看，不仅包含所有的大型银行，还包含资产规模较大的城商行和农商行。这在一定程度上保证了《资本新规》和巴塞尔Ⅲ适用于国际活跃银行的要求相一致，也将成为防范系统性风险的重要保障。中小银行虽然面临的监管标准更高，但由于其监管复杂程度较低，有利于降低其合规成本，在单体更加稳健的基础上激发经营活力。

充分关注信用风险标准法的权重变化或将对金融体系产生多方面影响。中国银行业的信用风险加权资产占比普遍较高，且多数银行使用的是标准法，其权重的变化将对银行体系及相关金融市场产生较大影响，值得充分关注。对银行体系而言，《资本新规》参考巴塞尔Ⅲ大幅提高了商业银行债权的风险权重，其中普通债权的风险权重从现行的25%提高至30%及以上（根据SCRA评级结果有所不同），次级债等非股权资本工具从100%提高至150%，这将大幅提高银行体系的资金成本，对中小银行形成压力。对债券市场而言，考虑到银行是债券的投资主力，投资级企业债券权重的降低、二级资本债风险权重的上升都将对债券市场产生一定的波动。对房地产市场而言，《资本新规》与巴塞尔Ⅲ保持一致，将房地产开发、商用房地产和居住用房地产等风险敞口区分开来，敏感度更高、权重差异化更大，也将对不同的房地产贷款产生分层影响。

从全经济周期的角度审视资本监管，避免引起宏观经济的顺周期波动。《资本新规》针对地方政府债权、中小微企业等给予了较低的风险权重，这在短期内会起到鼓励银行配置地方政府债务，将贷款向中小微企业倾斜的政策效果。但从整个经济周期的角度来看，设置过低的风险权重也可能导致潜在金融风险的集聚，需警惕由于政府债务高企或中小微企业经营不善可能对银行体系产生的风险传导。

政策建议

一是密切关注当前经济金融形势可能对银行产生的影响，谨慎选择实施时间。当前，货币环境整体宽松，银行经营相对稳健，根据定量测算的结果，《资本新规》的落地可能短期不会对银行产生较大冲击。但仍需密切关注宏观经济政策和银行经营环境的变化，在银行内生增长动能放缓的背景下，防止由于外部市场流动性收紧、中长期投资者不活跃等因素叠加资本工具风险权重的提升，对部分银行形成较大压力。

二是统筹协调相关法律法规，避免形成多头监管或重复监管。在巴塞尔Ⅲ的框架下，银行资本监管已经变成一个庞大而又紧密联系的体系。《资本新规》的落地不仅需做好与已发布的《商业银行银行账簿利率风险管理指引》《银行保险机构声誉风险管理办法（试行）》《流动性办法》等相关微观审慎监管法规的衔接，还需重点关注与《宏观审慎政策指引》《系统重要性银行附加监管规定（试行）》《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》等宏观审慎监管法规的协调，避免形成多头监管或重复监管。

三是及时关注巴塞尔委员会对新情况的新建议，修订完善征求意见稿。现在距离巴塞尔Ⅲ最终文本的发布已经过去5年多的时间，这5年无论是宏观经济环境还是金融市场体系都发生了一定的变化，金融科技的发展、气候环境的恶化、加密货币的兴起等新情况、新变化都对既有的银行监管提出了挑战，巴塞尔委员会也与时俱进提出了完善的思路。《资本新规》可以主动将这些监管思路纳入，提升银行监管对当前经济金融环境的适应性。

四是积极做好报表修订和定量测算工作，避免差异化监管引发的监管套利。差异化监管的好处不言而喻，但是阶梯化的差异化监管极易产生监管套利。例如，在《资本新规》下的第三档银行，仅需承做一笔境外业务，无论金额多少，即可成为第二档银行，核心一级资本充足率要求便从7.5%下降至5%。而第二档银行也可能为了避免更复杂的监管要求，而将表内外资产规模控制在100亿元以下而成为第三档银行。因此，在制定差异化监管的同时，应关注银行的异常变化，做好日常监测和风险提示，并根据实际情况不断审视监管标准的适应性。

五是不断加强非现场监管与现场监管联动，尽快恢复高级法的核准工作。当前，我国只有6家资本计量高级方法银行，虽然部分股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行也正在积极建设资本计量的高级方法体系，但是后续监管部门评估、验收和核准并未启动。建议监管部门能以《资本新规》的发布为契机，重启资本计量高级方法达标申请和核准，让高级法真正落地，也让我国的银行在受到资本约束的同时，也享有通过提升风险管理能力节约资本的机会。

（巴曙松系《中国银行保险报》学术委员会主任、北京大学汇丰金融研究院执行院长，朱元倩系亚洲金融合作协会研究部总监）

关键词： 商业银行 风险管理 资产规模